无偿使用公共资源的侵权责任构成

廖明财与洪国勤等财产损害赔偿纠纷案
 

--无偿使用公共资源的侵权责任构成
 

    【关键词】  民事  一般侵权  过错责任  公共资源
 

    【裁判要旨】
    公共资源包括自然资源与公共设施,以合法合理的形式无偿使用公共资源时,有关风险由使用人自行承担,除非管理人存在故意或重大过失,否则即使使用人发生损害后果,管理人亦不产生侵权责任。
 

    【相关法条】
    《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有……国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”
    《中华人民共和国民法通则》第四条规定:“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”
    该法第一百零六条第一款规定:“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的,应当承担民事责任。”
    《中华人民共和国侵权责任法》第六条第一款规定:“行为人因过错侵害他人民事权益,应当承担侵权责任。”
 

    【案件索引】
    一审:广东省佛山市顺德区人民法院(2016)粤0606民初10669号(2016年9月20日)
    二审:广东省佛山市中级人民法院(2017)粤06民终322号(2017年2月27日)
 

    【基本案情】
    原告廖明财诉称,其和部分村民的鱼塘在百丈大涌附近,因鱼塘道路不能进大车,多年来,村民在收鱼时采用的池鱼方法是:干塘后人工抬或用三脚鸡车运到百丈大涌,在百丈大涌中扎网放鱼,再装上大车。百丈大涌有水闸控制,水闸的开与关可以调节河涌水位、水流量,水闸日常由被告佛山市顺德区杏坛镇人民政府(以下简称杏坛镇政府)的内设机构——杏坛镇国土城建和水利局管理。原告每次收鱼都会到水闸处向管理人员申请,让他在收鱼期间不要放闸,因为放闸会导致水流大增,水流冲开渔网而使鱼逃走。原告在2016年2月1日准备收鱼出卖。当日上午8时左右,原告向值班水闸管理人员即被告洪国勤联系,其随即致电水利部门领导,最终同意协助。被告洪国勤问:“需要多长时间?”原告答:“约12点多。”在被告洪国勤仍未放下电话时,原告再次交代,等原告将鱼全部装车完毕后,会亲自过来通知其开闸,其才能开闸。被告洪国勤同意,原告离开。但被告洪国勤并未按约定,在未通知原告的情况下打开水闸,造成涌水突然高出一米多,鱼儿逃出网外。当时还有4-5万多斤鱼在渔网里,原告马上开车到水闸让管理人员关闭水闸。事后原告报警。被告的行为导致原告巨大的经济损失,从鱼塘运到百丈大涌的鱼约60626斤,最终只有34953斤装车,差额25673斤,按照当天市场价每一市斤4.8元计算,经济损失为123230.40元。另有装鱼车辆的运费补偿5000元。以上合计128230.40元。池鱼之处与水闸仅相隔几百米,池鱼时人声、车声鼎沸,被告明知原告没有池鱼完毕的情况下打开水闸,导致鱼儿走失的责任应该由被告承担。故请求:1.两被告赔偿损失128230元;2.本案诉讼费由两被告承担。
    被告洪国勤、杏坛镇政府辩称,一、原告主张没有事实和法律依据。1.就2016年2月1日水闸开关时间问题,原告与百丈水闸管理人员协商的关闸时间为上午5时至中午12时,而有关工作人员实际开闸放水时间约为中午13点。可见,被告已尽合理、充分的注意义务,原告由于自身原因未能在其要求的时间内完成池鱼工作,且未及时将相关情况通知被告工作人员,所产生的责任和损失应由原告自行承担。2.原告并未提出“等原告将鱼全部装车完毕后,会亲自过来通知其开闸,其才能开闸”,亦未举证证明该要求获得被告同意。依据社会公众认知,水闸设计、建设的主要目的是为了加强当地的防洪和引排水功能,确保当地人民群众的生命财产安全,而不是为了满足个别人的需要,不可能根据个人需求来进行开关,故被告也不可能答应原告的上述要求。3.被告工作人员因百丈水闸水位上升到危险水位而开闸放水,依据水闸的设计及常理,以及原告池鱼的位置,此时百丈河涌内水位应是降低,不可能出现原告所称的河涌水位突然上升1米多、导致鱼逃至渔网外。同时,当日13时内水位为1.22米,13时10分关闸后内水位为1.12米,水位降低为0.1米,原告池鱼地点距离水闸距离约为570米,故水位的轻微下降,也不可能对原告的池鱼行为产生影响。可见,被告工作人员对原告池鱼时,在水闸管理工作过程中已尽合理的注意义务及配合义务,不存在任何过错或者过失。二、对于原告主张的损失并未真实存在。1.本案仅有原告自行签名确认的《磅码单》、饲料统计清单、以及村民证言;2.根据《勒流社区百丈股份合作社农业承包合同书》及鱼塘投包明细表显示,原告承包的鱼塘数量为两个,分别为1.8亩、2.4亩,且两个鱼塘分开两地。通常而言,养鱼过程中为保证鱼的存活率应充分考虑鱼的密度,4.2亩的鱼塘养鱼量根本达不到原告所主张的6万多斤。同时,被告工作人员打开水闸时已经是中午13点多,此时原告应已基本池鱼完毕,原告称仍有4-5万斤鱼在渔网里明显与常理不符。三、被告工作人员开闸属正常工作行为,具有其必要性、合法性,不存在任何过错,无需承担责任。1.2016年1月28日至2月1日,多地均出现了持续降雨并导致超警水位,各级主管部门均要求加强防范、及时落实防御措施以确保群众生命财产安全。顺德区杏坛镇国土城建和水利局制定的《调度用水制度》显示:应严格控制日常内水位0.95米以下,在收到区三防办、区气象局发布的洪水、台风、暴雨预警时,全力降低内河涌水位,提前做好防内涝工作。2. 2016年2月1日中午13时水位为1.22米,即开闸当时水位已经严重超出了正常水位,存在严重安全隐患,被告不可能违反相关法律、政策规定,不顾该片区群众生命财产安危,无时间限制的等原告通知才进行开关闸。3.本着便民利民原则,在环境允许的情况下按照原告要求于2月1日上午5时至中午12时期间进行关闸,至13时才开闸放水。同时,对于双方开关闸的时间约定,水闸工作人员均有上报上级部门。因此,在超过原告要求的时间且河涌水位已经超过正常安全水位的情况下,被告为保证群众生命财产安全开闸放水,其行为完全符合相关法律政策的规定,也不存在任何过错或过失。综上,本案原告的诉讼请求没有事实及法律依据,请依法驳回。
经审理查明:廖明财向佛山市顺德区勒流街百丈股份合作经济社承包了鱼塘。洪国勤为佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局工作人员,该局为杏坛镇政府的直属机构。
    2016年1月31日下午4时左右,廖明财前往百丈水闸,以当时内河水位低、需提升水位以便于其次日5时至12时池鱼为由,向值班人员尤东生口头申请放水入,尤东生以天气和外河水有影响为由予以拒绝。廖明财离开后,尤东生向群控中心工作人员陈盛良反映次日5时至12时有塘主池鱼落涌,陈盛良经请示后向尤东生回复该时间予以准许。因廖明财已离开,尤东生没有将群控中心的回复意见反馈廖明财。当日尤东生在《闸(站)工作日记》记载:“调度用水通知如下:放水出”。当日陈盛良在《群控中心工作日志》记载:“调度用水通知如下:只出不入。闸站人员上报群控中心记录情况及记录人签名:百丈2月1日有人池鱼出涌,早上5点-12点有水放出先与东联系,良”。
2016年2月1日上午8时左右,廖明财前往百丈水闸,以其当日出鱼为由,向值班人员洪国勤口头申请关闸。洪国勤经请示后,要求廖明财明确关闸时间。廖明财回复“约12点多”,遂洪国勤关闸。当日洪国勤在《闸(站)工作日记》记载:“调度用水通知如下:放水出,不放水入;申请关闸到12点开闸放出”。当日苏志恒在《群控中心工作日志》记载:“调度用水通知如下:全围只出不入(恒);百丈有人池鱼,12点前不放水出(恒)”。
    其后,廖明财开始在百丈大涌内河离百丈水闸约五百米处扎网池鱼、过磅、装车。13点,百丈水闸开闸。因内河水位高于外河水位,存在水位差,开闸导致内河水流增大,渔网被水流冲开,部分鱼儿突网而出。遂廖明财通知百丈水闸工作人员关闸。开闸10分钟,开闸前内水位1.22米、外水位0.60米;开闸后内水位1.12米、外水位0.60米。
    另查,2008年9月1日,佛山市顺德区水利局作出《关于佛山市顺德区齐杏联围百丈水闸重建工程初步设计的批复》,同意前闸按一级防洪设计,同意工程防洪标准采用50年一遇洪水位5.21米设计,100年一遇洪水位5.44米校核,相应内河涌水位均为1.0米;内河水位的最低水位为0.6米,常水位为1.0米,最高水位(不涝水位)为1.4米。
    2016年1月27日至28日,珠江三角洲出现了暴雨局部大暴雨;同年1月28日8时至29日8时,佛山市普降大雨到暴雨,局部大暴雨;同年1月29日8时至30日8时,佛山市局部小雨。2016年1月28日7时45分,顺德区发布暴雨橙色预警信号; 10时40分暴雨橙色预警信号解除;21时05分,再发布暴雨黄色预警信号。次日9时15分,寒冷、大雾和暴雨预警信号解除。2016年1月28日凌晨至暴雨橙色预警信号解除之时,杏坛降雨量为68.9毫米;2016年1月28日20时至次日9时,杏坛降雨量为59.7毫米。
    2016年1月28日,广东省防汛防旱防风总指挥部向各地级以上市三防指挥部、顺德区三防指挥部等单位、部门发出“关于做好近期强降雨防御工作的通知”,要求加强值班值守,密切监视天气情况,及时落实防御措施,确保群众生命安全。同日,佛山市顺德区人民政府防汛防旱防风指挥部向各镇(街道)三防指挥所等单位、部门发出“启动防御暴雨橙色预警应急响应的紧急通知”,要求根据预案紧急部署落实防御暴雨及其引致的城乡内涝、地质灾害等次生灾害的各项工作。
 

    【判决结果】
    广东省佛山市顺德区人民法院于2016年9月20日作出(2016)粤0606民初10669号民事判决:驳回原告廖明财的诉讼请求。
    宣判后,原告廖明财不服,提出上诉。经二审审理,广东省佛山市中级人民法院于2017年2月27日作出(2017)粤06民终322号民事判决:驳回上诉,维持原判。
 

    【判决理由】
    法院生效判决认为,本案的争议焦点是:一、百丈大涌及百丈水闸是公共资源,原告廖明财是否有权无偿使用?二、原告廖明财在无偿使用该资源时与被告洪国勤、杏坛镇政府之间成立何种法律关系?第三,被告洪国勤于2016年2月1日13点开百丈水闸,以及在开闸前没有告知原告,是否存在过错?就此分析如下:
    第一,原告是否有权使用百丈大涌及百丈水闸。《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有……国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”本案中,百丈大涌是国家所有的自然资源,百丈水闸是国家所有的水利设施。未经法定程序的准许,原告原则上无权利用百丈大涌及百丈水闸。
    现被告允许原告无偿利用百丈大涌及百丈水闸,并非是任意的,根据已查明事实,条件如下:1.目的的合理性。为原告在特殊情况下的个人生产、经营所需,即自然条件所限而导致池鱼、过磅、装车等需要。2.时间空间的有效性及可预见性,即距离水闸约五百米处,12点之前。3.安全性。对水利设施的法定功能不相违背,没有危害公共利益。4.当地群众及相关部门已形成约定俗成的便民利民之惯例,即群众向水闸工作人员申请,水闸工作人员向群控中心汇报、审批。
    二、原告在无偿使用百丈大涌及百丈水闸时与被告洪国勤、杏坛镇政府之间成立何种法律关系?
    《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款规定:“公民、法人违反合同或者不履行其他义务的,应当承担民事责任。”原告利用百丈大涌及百丈水闸期间,被告存在何种民法上的义务。
    1.双方是否存在保管合同关系。《中华人民共和国合同法》第三百六十五条规定:“保管合同是保管人保管寄存人交付的保管物,并返还该物的合同。”本案中,原告虽然利用了百丈大涌来扎网池鱼,但鱼儿仍在原告人员及其设备(渔网)的统一空间内,主观上受原告意志的控制,不存在交付给被告看管的意思表示,故不成立保管合同关系。
    2.双方是否存在借用合同关系。借用合同是指一方无偿将物品借给另一方使用,另一方取得物品的使用权。本案中两被告虽配合了原告关于百丈水闸开、关的申请,但其并不存在将百丈水闸的使用权交由原告的意思表示,故不成立借用合同关系。
    3.被告是否存在先行行为产生的作为义务。先行行为通常指,行为人实施的,致使他人法益处于危险或危险升高的行为;先行行为产生作为义务,因为该行为引起了危险,违背公序良俗和诚实信用原则;行为人违反作为义务致人损害的,构成不作为侵权。本案中,被告方实施了两个行为,关闸与开闸。原告在开放的自然水域中池鱼,本身存在一定的风险。而关水闸,使得水域与外界隔开,可相应降低水流变化的风险,本身并不产生危险或危险升高,不属于上述可产生作为义务的先行行为。虽然恢复水闸的开放,相对前一行为(即关水闸)增加了风险,但其实际上只是恢复原先的风险。原告将自身财产安置于公共空间,风险应自担。
    故,本案属于因无偿利用自然资源、水利设施(公共资源)而引发的一般财产损害赔偿纠纷。《中华人民共和国侵权责任法》第六条规定:“行为人因过错侵害他人民事权益,应当承担侵权责任。”本案适用过错责任原则,无过错即无责任。
    第三,被告洪国勤于2016年2月1日13点开百丈水闸,以及在开闸前没有告知原告,是否存在过错?
    (一)被告洪国勤于2016年2月1日13点开百丈水闸是否存在过错。如上文所述,原告未能举证证明其存在“等其将鱼全部装上车完毕后,会亲自过来通知开闸,才能开闸”的补充申请,及被告洪国勤对此补充申请予以答应。故,根据现有证据仅能认定被告方允许的时间段为12点前。况且,即使被告洪国勤对此补充申请予以答应,因其本人并非百丈水闸的所有权人,原告亦明知百丈水闸的公共属性,故对于该项不明确时间的承诺应属于无效的承诺,原告无权对此产生信赖期待。
    百丈水闸是水利设施,其功能是防洪排涝、浇灌供水等。由于连日暴雨,水利部门更应依法严格控制水情。2016年2月1日13点百丈水闸内水位为1.22米,已高出常水位1.0米,被告洪国勤适时开闸排水,履行法定职责,并无不当。因为被告方允许的时间段为12点前,原告作为涉案财产的所有人,其注意、管理义务应高于两被告,原告应在时限内完成其池鱼的事务。同时,没有证据反映被告洪国勤明知13点时原告仍未完成池鱼事务。即使被告洪国勤有可能知道13点时原告仍未完成池鱼事务,但在紧急情况下适时开闸排水,为的是公共利益。
    (二)被告洪国勤在开闸前没有告知原告是否存在过错。《中华人民共和国民法通则》第四条规定:“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”本案中,首先,原告利用公共资源是无偿、自愿的。其次,被告洪国勤在基于双方对关闸时间存在共识(即12点之前)的前提下,在13点才开闸,并不超出原告的信赖期待,没有违背诚实信用的原则。最后,鉴于上述关于群众无偿地、有条件地利用百丈大涌及百丈水闸的惯例,其初衷是为了便民利民,所以手续极其简易。原告的申请是口头提出,未有证据显示原告留下了联系方式与池鱼的实际位置,在此情形下要求被告洪国勤在开闸前告知原告,显然加重了被告洪国勤的注意义务,违背公平原则。可见,被告洪国勤在开闸前没有告知原告,不存在过错。
    综上,原告对两被告的诉讼请求没有事实与法律依据,法院不予支持。
 

    【案例注解】
    资源的价值在于使用,国家所有的自然资源或公共设施均属于公共资源,其并非不能使用。现实生活中,亦不乏无偿使用森林、水流等自然资源的情形,如在林野露营观星,在公园健身游玩等。我们每一个人均有权自由、平等地与公共资源进行“互动”。然而,没有约束的自由不是真正的自由,在使用公共资源时应考虑以下几个方面:1.目的的合理性,即是否为个人生产经营的物质所需,或为体现美好生活的精神所需。2.时间空间的有效性及可预见性,即并非长期的、大量(大面积)的据为己有般的排他使用。3.安全性或无害性,即使用的方式与效果对该公共资源的功能不相违背,没有危害公共利益,亦没有损害自然环境。4.程序的相当性。结合有关公共资源的种类、性质等要素,及所在辖区的地方规定或惯例,公民可以不同的繁简形式对不同的公共资源启动使用流程,如在未有禁示标识的溪流可自由徒步,在公园的划定区域可放风筝等等。正如上述案例,当地群众及相关部门对涉案的河涌及水利设施(即百丈大涌及百丈水闸)的使用已形成约定俗成的便民利民之惯例,只要报经有关程序,即可进行相应的使用。
    在无偿使用公共资源时发生损害,即与该资源的管理者产生侵权的法律关系,而非保管合同关系、借用合同关系,亦非先行行为产生的作为义务。因此适用过错责任原则,无过错即无责任。由此分析:1.对于管理人,鉴于公共资源的本质属性,且又是无偿使用,故在考虑是否构成侵权责任时,应根据公平原则,不宜加重管理人的义务。只要其并非存在故意或重大过失,便不应承担侵权责任。2.对于使用人,根据诚实信用原则,可结合上述四个方面来考虑其是否已尽有关注意义务,包括使用的目的是否合理,使用的时空是否具备可预见性,使用的形式是否安全,使用的程序是否相当。当然,并非使用人在上述四个方面均无过错,便需要管理人承担侵权责任。需要管理人承担侵权责任的必要条件,仍然是其是否存在故意或重大过失,否则,即使使用人在上述四个方面均无过错,亦应自担风险。

一审法院独任法官:潘惠仪
二审法院合议庭成员:徐立伟、陈  文、翁丰好
撰写:潘惠仪
编辑:潘惠仪